Nel 1992, l’odierna Unione Europea era composta da soli 12 Paesi, i sei Paesi fondatori (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi) più Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Grecia, Portogallo e Spagna.
Il Trattato sull’Unione europea (TUE), noto anche come Trattato di Maastricht, fu firmato il 7 febbraio 1992, allo scopo di promuovere “un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa” e formalizzare nuove “politiche e forme di cooperazione” che avrebbero dovuto far sviluppare ed evolvere in senso maggiormente “comunitario” e sinergico i rapporti tra i vari Stati Membri.
Fu proprio Maastricht ad istituire la logica dei famosi “pilastri” che sostengono l’agire dell’Unione Europea. I “pilastri” si caratterizzavano per definire regole di ingaggio differenti tra gli Stati Membri, a seconda delle materie trattate e le relative competenze assegnate.
All’interno del primo pilastro (le cosiddette “Comunità Europee”) figuravano, tra le altre, le materie relative: all’unione doganale ed al mercato unico europeo, all’ unione economica e monetaria, alla politica agricola comune e alla pesca, alla tutela del consumatore, alla concorrenza, alla ricerca scientifica, al diritto all’ambiente.
Il secondo pilastro era formato dalla macroarea “politica estera e sicurezza comune” (PESC), nella quale ricadevano gli obiettivi del rafforzamento della sicurezza dell’Unione; della promozione della cooperazione internazionale, della difesa dei valori comuni.
Il terzo pilastro era costituito dalle materie inerenti alla “cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni” (GAI), ovvero: regole sull’attraversamento delle frontiere esterne dell’Unione e rafforzamento dei controlli, lotta al terrorismo, alla grande criminalità, al traffico di droga e alla frode internazionale, cooperazione giudiziaria in materia penale e civile, creazione di un ufficio europeo di polizia (Europol) dotato di un sistema di scambio di informazioni tra forze di polizia nazionali, lotta all’immigrazione clandestina, politica comune in materia di asilo.
Mentre la divisione in “pilastri” è stata formalmente eliminata a partire dalla fine del 2009 (data dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona), le regole che governavano la gestione delle varie materie sono rimaste quasi immutate.
Il primo pilastro era (ed è) infatti basato sulla logica sovranazionale.
In quest’ambito, gli Stati Membri hanno acconsentito ad un trasferimento di sovranità, che viene esercitata direttamente dalle istituzioni comunitarie, cosa che non è invece avvenuta per il secondo pilastro per il quale continuò (e continua) a prevalere la logica intergovernativa.
Il primo pilastro
Le materie governate dalla logica sovranazionale sono regolamentate direttamente dalle istituzioni dell’Unione, principalmente tramite la cosiddetta “procedura legislativa ordinaria”.
Secondo tale procedura, la Commissione Europea (esclusi alcuni casi specifici) ha il monopolio dell’iniziativa legislativa e presenta proposte di legge al Parlamento Europeo e al Consiglio dell’Unione Europea (composto dai ministri nazionali) che hanno il potere di approvarle formalizzandole in direttive, regolamenti o decisioni, oppure di rifiutarle.
È tramite questa procedura che vengono creati gli strumenti legislativi tramite i quali, ad esempio, l’UE può regolamentare cosa si intenda per comportamento anticoncorrenziale (e far così sanzionare Google dai tribunali UE), tramite i quali la Banca Centrale Europea (BCE) può dirigere la politica monetaria dell’Unione o tramite i quali lo sviluppo e commercializzazione della maggior parte dei farmaci e vaccini passa da Amsterdam e dalla European Medicines Agency (EMA).
La logica sovranazionale balza all’occhio del cittadino comune specialmente quando la normativa europea va a focalizzare la sua attenzione su questioni apparentemente più secondarie, come quando definisce il diametro minimo delle vongole che possono essere pescate o dispone che i tappi di plastica debbano restare attaccati alla bottiglia per non dispendersi nell’ambiente.
In questi casi, l’azione della UE appare spesso poco chiara agli occhi della popolazione che si trova di fronte a determinazioni prese da un apparato burocratico e tecnocratico lontano, poco conosciuto e nemmeno considerato adeguatamente esperto per poter decidere sui vari argomenti. La politica nazionale, peraltro, invece che provare ad agevolare la comprensione del fenomeno ci marcia sopra per ragioni di mero opportunismo politico, rinfocolando gli animi con il risultato che il cittadino, spesso, si allontana sia dall’UE che dalla politica nazionale.
Le regole di ingaggio definite per le materie del primo pilastro rappresentano comunque un importante passo verso un’Europa più politica, perché mirano a creare un’Unione basata su regole condivise e regolamentate dallo stesso diritto, garantito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE), organo deputato a sindacare la congruenza tra norme nazionali e leggi europee e a fare applicare quest’ultime.
Il secondo pilastro
In quest’area, il Consiglio e il Consiglio europeo (composto dai capi di governo nazionali) hanno invece tuttora il controllo del potere decisionale e influenzano pesantemente le politiche europee.
L’Unione Europea diventa così non più un insieme di Stati che hanno delegato parti della loro sovranità ad organismi sovranazionali (come accade nelle materie del primo pilastro) ma un gruppo di soggetti che collabora solo su base volontaria, che bada principalmente ai propri interessi nazionali e che vaglia le varie proposte solo tramite la lente dell’opportunità politica nazionale.
Quando si dibatte di PESC, quindi, non c’è più integrazione ma mera cooperazione attraverso un coordinamento volontario intergovernativo.
L’iniziativa legislativa non è più materia esclusiva della Commissione ma nasce spesso e volentieri dai governi nazionali, che la esercitano solo quando garantisce loro un tornaconto personale o la ostacolano quando porta a conseguenze non gradite.
L’esito di questo approccio differente è sotto gli occhi di tutti.
Sui dossier più controversi, l’Unione Europea si trova ad essere spesso un soggetto privo di una voce comune, immobile, ostaggio di singoli veti nazionali, cosa che avviene, ad esempio, spesso e volentieri in politica estera.
È di pochi giorni fa la dichiarazione di Joseph Borrel (Vicepresidente della Commissione Europea) che, nel rispondere ai cronisti sulla guerra in Medio Oriente, ha ricordato di aver già proposto a tutti i 27 Stati Membri l’imposizione di sanzioni ai ministri israeliani “per quello che dicono e per quello che fanno”, evidenziando altresì che tocca comunque agli Stati membri prendere una decisione all’unanimità. “Allo stesso modo in cui abbiamo accusato i responsabili russi degli attentati contro i diritti umani nella guerra in Ucraina, dovremmo essere disposti ad agire contro chi attenta il diritto umanitario in qualunque parte del mondo”, la posizione individuale di Borrell, che resterà probabilmente tale nella sua lapidaria durezza.
A livello militare, il disegno di espansione territoriale e di restaurazione imperiale della Russia ha reso nuovamente attuale il tema della difesa europea. A livello di Trattati, la difesa comune non è però prevista se non in forma volontaria e un “esercito europeo” è qualcosa di nemmeno ipotizzabile. Le forze armate sono solo nazionali e, quindi, la difesa comune del suolo europeo non può che essere demandata interamente alla NATO.
Il terzo pilastro
In quest’ambito sono stati effettuati sicuramente notevoli progressi e moltissime materie che ricadevano sotto la GAI sono state “rese comunitarie”.
Dalla riforma del Trattato di Lisbona (2009), la politica dell’immigrazione è stata infatti quasi interamente spostata sotto la procedura legislativa ordinaria.
Questo significa che il Consiglio dell’Unione Europea normalmente può decidere a maggioranza qualificata e non più all’unanimità.
Il fatto che, in ambito di legislazione dell’immigrazione, l’approvazione di modifiche alle normative attualmente in vigore sembri necessitare dell’accordo unanime dei Paesi membri è quindi una questione più politica che di disciplina giuridica dei Trattati: il Consiglio Europeo cerca quasi sempre di raggiungere un accordo per consenso (senza voto formale) per evitare spaccature traumatiche ma, volendo, si potrebbe forzare la mano per raggiungere una maggioranza qualificata.
Purtroppo, in alcuni casi questa ricerca del consenso genera le drammatiche situazioni di stallo degli ultimi anni, caratterizzate da un muro contro muro tra diversi blocchi: i Paesi del gruppo di Visegrád (Ungheria, Repubblica Ceca, Polonia, Slovacchia), che si oppongono alla solidarietà comune e all’ipotesi di ridistribuzione delle quote di migranti; i Paesi del Mediterraneo, in prima fila a fronteggiare i flussi provenienti dall’Africa e desiderosi di modificare le regole in favore di una maggiore condivisione dell’onere a livello europeo; e infine i ‘Frugali’ che, nonostante predichino bene in termini di valori umanitari, sono spesso ostaggio di un consenso interno che non ama vedere intaccato il proprio livello di benessere da un’eccessiva accoglienza.
È quindi, ancora una volta, tutto condizionato dalle opportunità politiche del momento.
L’abbandono del principio dell’unanimità sarebbe sicuramente auspicabile per tutte le materie se si volesse promuovere l’evoluzione in senso maggiormente “politico” dell’Unione, anche se la realtà dei fatti spinge ampiamente in altra direzione.
La dissoluzione delle nazioni esistenti a favore di una cessione di poteri in ottica federale è qualcosa che, in fondo, sembra non volere nessuno.