In attesa dell’esame parlamentare del Decreto, esaminiamone le principali novità relative a immigrazione e protezione internazionale.

 

Permesso di soggiorno per motivi umanitari e contrasto all’immigrazione illegale

Articolo 1
La normativa previgente prevedeva una protezione per motivi umanitari “interna” alla procedura di asilo che aveva il suo fondamento nell’articolo 32 del DLgs 25/2008 e che si applicava quando una domanda di protezione internazionale non era accolta dalla Commissione territoriale ma questa ravvisava comunque che potessero sussistere “gravi motivi di carattere umanitario” per non procedere al rimpatrio dello straniero. La sua attuazione era regolamentata dal DPR n. 21/2015 ed è stata adesso soppressa [Decreto Sicurezza, comma 2, lettera a)].
Vi era poi anche una protezione per motivi umanitari “esterna” alla procedura di asilo che aveva il suo fondamento nell’articolo 5 del DLgs 286/1998 e che garantiva un rilascio del permesso di soggiorno da parte del questore quando ricorressero “seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano“. Anch’ essa è stata soppressa [Decreto Sicurezza, comma 1, lettera b)].

L’articolo dispone l’abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari, sopprimendolo come istituto generale ma mantenendone singole tipologie, definite “a protezione speciale” e riconducibili comunque a moventi umanitari.

L’abrogazione del permesso di soggiorno è stata disposta dal Governo quale risposta ad un andamento considerato “inflattivo” nel rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari: la relazione illustrativa enfatizza infatti l’anomala sproporzione verificatasi negli ultimi anni tra il numero di riconoscimenti delle forme di protezione internazionale “standard” (nell’ultimo quinquennio, status di rifugiato: 7 per cento; protezione sussidiaria: 15 per cento) e il numero dei rilasci del permesso di soggiorno per motivi umanitari (25 per cento, aumentato fino al 28 per cento per l’anno in corso).

I nuovi “permessi speciali” sono quelli:
– per cure mediche [comma 1, lettera g)] per gli stranieri che versino in condizioni di salute di eccezionale gravità, tali da determinare un irreparabile pregiudizio alla loro salute in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza; in questo caso il questore rilascia un permesso di soggiorno non superiore a un anno, rinnovabile se persiste il deterioramento dello stato di salute.
I soggetti che versano in condizioni di salute di eccezionale gravità non possono essere espulsi e vanno ad aggiungersi ai minorenni, alle donne in gravidanza o nei sei mesi successive alla nascita del figlio, ai soggetti in possesso della carta di soggiorno e ai conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge di nazionalità italiana.
– per vittime di violenza o di grave sfruttamento (ai sensi dell’art. 18 del DLgs 286/1998) quando emergano concreti pericoli per la loro incolumità, quali ad esempio quelli che potrebbero derivare da minacce da parte di associazioni criminali per dichiarazioni rese dallo straniero nel corso delle indagini o del processo.
– per le vittime di violenza domestica [comma 1, lettera f)], intendendosi per violenza domestica uno o più atti gravi/non episodici di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica, che si verificano all’interno del nucleo famigliare; il permesso ha la durata di un anno e offre il diritto all’assistenza sanitaria, alla ricerca di un posto di lavoro/l’accesso a scuola ed è convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro/studio.
– per situazioni di eccezionale calamità [comma 1, lettera h)] che non consentano allo straniero il rientro e la permanenza nel Paese di provenienza in condizioni di sicurezza; il permesso è rilasciato dal questore per la durata di sei mesi e consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
– in casi di grave sfruttamento del lavoratore [comma 1, lettera i)] quando il lavoratore stesso denunci il datore di lavoro e cooperi al procedimento penale; tale permesso (della durata di sei mesi, rinnovabile) consente lo svolgimento dell’attività lavorativa e alla scadenza può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
– per atti di particolare valore civile [comma 1, lettera h)]. Tali atti sono definiti come “quelli compiuti esponendo scientemente la propria vita a manifesto pericolo, per salvare persone esposte ad imminente e grave pericolo; impedire o diminuire il danno di un grave disastro pubblico o privato; ristabilire l’ordine pubblico, ove fosse gravemente turbato, e per mantenere forza alla legge; arrestare o partecipare all’arresto di malfattori; promuovere il progresso della scienza od in genere per il bene dell’umanità; tenere alti il nome ed il prestigio della Patria” (Legge 13/1958). Il permesso è rilasciato dal questore, ha durata di due anni, rinnovabile, consente l’accesso allo studio nonché di svolgere attività lavorativa e può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
– per i casi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale e, al contempo, di applicabilità del principio di non-respingimento (ovvero del divieto di espulsione per il migrante) verso uno Stato in cui egli possa essere oggetto di torture o di persecuzione per motivi di razza, sesso, lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali.
Il DLgs 25/2008 (art. 32) prevedeva che le “Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale” potessero trasmettere al questore gli atti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, nel caso in cui non avessero accolto la domanda di protezione internazionale del migrante ma avessero ritenuto che potessero sussistere “gravi motivi di carattere umanitario” meritevoli di tutela.
Inoltre, l’articolo 5 del DLgs 25/2008 conferiva al questore una certa discrezionalità nella valutazione dei “seri motivi in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano ” che potevano ostare al rifiuto (o alla revoca) del permesso di soggiorno.
Il Decreto sicurezza [comma2, lettera a)] dispone invece ora che né le Commissioni né il questore possano più discrezionalmente valutare la sussistenza dei “gravi motivi umanitari” ma che – nei casi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale – debbano semplicemente limitarsi alla verifica dell’applicabilità del principio di non-respingimento: se cosi è, rilasciano un permesso di soggiorno della durata di un anno, rinnovabile, che consente di svolgere attività lavorativa ma che non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

Per riassumere, le uniche forme in cui adesso sopravvive una tutela ulteriore rispetto alla protezione internazionale “standard” (status di rifugiato e protezione sussidiaria) sono i sopra menzionati “permessi speciali”.

Vi sarebbe poi anche una terza possibilità, sebbene davvero residuale: la “protezione temporanea per motivi umanitari” (ex art. 20 del DLgs 286/1998) che prevede misure di accoglienza e protezione temporanea da attuarsi in caso di “rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità” in Paesi extra-Unione Europea, nei limiti comunque delle eventuali risorse allocate per il “Fondo per le politiche migratorie”.

Il comma 3 prevede che le controversie sul mancato riconoscimento dei presupposti per la “protezione speciale” siano decise dalle 26 sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea istituite dal Decreto Minniti-Orlando (DL 13/2017).
Il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla notificazione della decisione sulla “protezione speciale” (o sessanta, se il ricorrente risiede all’estero).
Quando è presentata istanza di sospensiva della decisione, il giudice decide entro cinque giorni.
L’ordinanza che definisce il giudizio non è appellabile (seguendo le orme del precedente Decreto Minniti-Orlando si concedono solo due gradi di giudizio) e il termine per proporre ricorso in Cassazione è fissato in trenta giorni.

Articolo 2
I Centri di identificazione ed espulsione (CIE) hanno assunto la denominazione di Centri di permanenza per i rimpatri (CPR) dopo l’entrata in vigore del Decreto Minniti-Orlando del 2017.
In essi sono trasferiti gli stranieri che si trovano in una posizione irregolare, che abbiano deciso di non presentare domanda di protezione internazionale o che si rifiutino di essere foto-segnalati al loro arrivo in Italia.
Il comma 1 eleva da 90 a 180 giorni il periodo massimo di trattenimento dello straniero all’interno dei CPR e da 90 a 180 giorni il periodo di trattenimento dello straniero presso le strutture carcerarie, superato il quale lo straniero può essere trattenuto presso il CPR per un ulteriore periodo massimo di 30 giorni.
Il comma 2 consente di ricorrere alla procedura negoziata (evitando la pubblicazione del bando di gara) per l’esecuzione dei lavori di costruzione, completamento, adeguamento o ristrutturazione dei CPR.
Il ricorso a tale procedura è autorizzato per un periodo non superiore a 3 anni dalla data di entrata in vigore del decreto e per lavori di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria.

Articolo 3
Il DLgs 142/2015 (art. 6) vieta l’automatico trattenimento del richiedente durante l’esame della sua domanda di protezione internazionale ed enumera gli specifici casi in cui il richiedente debba essere trattenuto (ad esempio, soggetti che possano costituire un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica o soggetti per i quali possa sussistere rischio di fuga).
Adesso, il comma 1 introduce due nuove ipotesi di trattenimento:
– negli “hotspot”, allo scopo di determinare o verificare l’identità o la cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale, per il tempo strettamente necessario, e comunque non superiore a 30 giorni;
– nei CPR qualora non sia stato possibile pervenire alla determinazione/verifica dell’identità o della cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale, per un periodo massimo di 180 giorni.
Se lo straniero si allontana senza giustificato motivo dalle strutture di accoglienza o se si sottrae alla determinazione/verifica dell’identità o della cittadinanza negli hotspot/CPR l’esame della domanda di protezione internazionale è sospeso [comma 2, lettera a)].

Articolo 4
Secondo le regole attuali, il provvedimento di espulsione emesso nei confronti di uno straniero irregolare deve essere convalidato entro 48 ore dal giudice di pace e, fino ad allora, la sua efficacia è sospesa.
In attesa della convalida, lo straniero è trattenuto in uno dei CPR.
L’articolo 4 prevede adesso che, nel caso non vi sia disponibilità di posti nei CPR, il trattenimento possa anche effettuarsi in altre strutture che siano nella disponibilità dell’Autorità di pubblica sicurezza.
Similmente, qualora le condizioni di indisponibilità dei posti permangano anche dopo l’udienza di convalida, il giudice può autorizzare la permanenza dello straniero in locali idonei presso l’ufficio di frontiera interessato, sino all’esecuzione dell’effettivo allontanamento e comunque non oltre le quarantotto ore successive all’udienza di convalida.

Articolo 5
Secondo la disciplina vigente (art. 13 del DLgs 286/1998), lo straniero destinatario di un provvedimento di espulsione non può rientrare nel territorio dello Stato, salvo speciale autorizzazione del Ministero dell’Interno.
L’articolo 5 esplicita semplicemente che il divieto di reingresso ha efficacia nell’intero spazio Schengen nonché negli Stati non membri dell’Unione europea cui comunque si applichi l’acquis di Schengen.

Articolo 6
Il DLgs 286/1998 (art. 14-bis) ha istituito un Fondo rimpatri presso il Ministero dell’interno, finalizzato a finanziare le spese per il rimpatrio degli stranieri verso il Paese di origine/provenienza e all’articolo 14-ter ha regolamentato la fattispecie del rimpatrio volontario ed assistito (ovvero la possibilità di ritorno offerta ai migranti che non possano/vogliano restare nel Paese ospitante e che desiderino, in modo volontario e spontaneo, ritornare nel proprio Paese d´origine).
Il presente articolo 6 dispone che i fondi allocati dalla legge di bilancio 2018 (legge 205/2017), prima vincolati al solo rimpatrio volontario e assistito, possano ora essere utilizzati per finanziare qualsiasi forma di rimpatrio.

 

Protezione internazionale

Articolo 7
Gli artt. 12 e 16 del DLgs 251/2007 prevedono che lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria possano essere negati o esclusi:
– quando, a seguito della valutazione del caso individuale in Commissione territoriale, non vengano ravvisati gli atti di persecuzione gravi e personali, riconducibili a forme di discriminazione (motivi di razza, religione, nazionalità ecc.), compiuti nei confronti dello straniero;
– quando lo straniero fruisce di già di assistenza da parte di un’istituzione delle Nazioni Unite (che non sia l’UNHCR);
– quando lo straniero abbia commesso (prima di giungere in Italia) un reato grave o un crimine contro la pace, un crimine di guerra o contro l’umanità;
– quando esistano motivi di cessazione dello status di rifugiato ex art. 9 del DLgs 251/2007 (ad esempio se lo straniero si è ristabilito volontariamente nel Paese che aveva abbandonato);
– se vi sono fondati motivi per ritenere che lo straniero costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato;
– se lo straniero costituisce un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per reati di grave allarme sociale, quali l’associazione di tipo mafioso, l’associazione finalizzata al traffico di droga e al contrabbando di tabacchi, il terrorismo, la strage, l’omicidio, la rapina aggravata.

L’articolo 7 incide su quest’ultima ipotesi, individuando ulteriori reati quali causa di diniego di concessione dello status di rifugiato (art. 12, DLgs 251/2007) e di esclusione della protezione sussidiaria (art. 16, DLgs 251/2007):
– resistenza a pubblico ufficiale (art. 336);
– lesioni personali gravi (art. 583);
– mutilazioni genitali femminili (art. 583-bis);
– lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive (art. 583-quater);
– furto aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624 e 625, primo comma, n. 3);
– furto in abitazione aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624-bis e 625, primo comma, n. 3);
– le fattispecie non aggravate dei delitti previsti dall’ art. 407, comma 2, lett. a), ovvero contrabbando di tabacchi, produzione, traffico e detenzione illecita di droga, associazione per delinquere.

Articolo 8
Secondo l’art. 9 del DLgs 251/2007, le cause di cessazione dello status di rifugiato (da dichiararsi sempre dopo accurato esame del caso individuale) sono:
a) essersi nuovamente avvalsi della protezione del Paese di cui lo straniero ha la cittadinanza;
b) volontario riacquisto della cittadinanza del Paese che era stato abbandonato;
c) acquisto della cittadinanza italiana oppure acquisto della cittadinanza in altro Paese e relativo godimento della protezione da parte di quel Paese;
d) ristabilimento volontario nel Paese che lo straniero ha lasciato o in cui non ha fatto ritorno per timore di essere perseguitato;
e-f) venir meno delle circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato, anche in caso di soggetto apolide.
Il presente articolo 8 dispone che per l’applicazione della lettera d) sia da considerarsi rilevante “ogni rientro nel Paese di origine”, salva ovviamente la valutazione del caso concreto.

La cessazione dello status di protezione sussidiaria (ex art. 15 del DLgs 251/2007) è dichiarata, sempre su base individuale, se le circostanze che hanno indotto al riconoscimento sono venute meno o sono mutate in misura tale che la protezione non sia più necessaria, a meno che lo straniero titolare di protezione sussidiaria possa addurre motivi imperativi derivanti da precedenti persecuzioni tali da rifiutare di avvalersi della protezione del Paese di cui ha la cittadinanza o, se si tratta di apolide, del Paese nel quale aveva la dimora abituale.
Inoltre, per la cessazione, è necessario che il mutamento delle circostanze sia significativo e non temporaneo in modo che l’interessato non sia più esposto al rischio di danno grave (come ad esempio condanna a morte, tortura, trattamenti inumani e degradanti..).
Il presente articolo 8 dispone che per valutare il “mutamento delle circostanze” alla base della protezione sussidiaria sia “rilevante ogni rientro nel Paese di origine”, salva -come per lo status di rifugiato- la valutazione del caso concreto.

Articolo 9
Ai sensi dell’art. 7 del DLgs 25/2008, il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale sulla sua domanda di protezione internazionale.
Il comma 1, lettera a), introduce nuove limitazioni all’autorizzazione riconosciuta al richiedente asilo di rimanere sul territorio nazionale.
Non può quindi restare in Italia:
– chi debba essere estradato verso un altro Stato sulla base di un provvedimento precedentemente emanato;
– chi debba essere già consegnato a una Corte o un Tribunale penale internazionale;
– chi debba essere valutato (come richiedente asilo) da un altro Stato Membro;
– chi abbia reiterato la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare un’espulsione già in fase esecutiva;
– chi abbia reiterato per più di una volta la domanda di protezione internazionale dopo che la Commissione territoriale la abbia dichiarata inammissibile perché priva di nuovi elementi o la abbia respinta per mancanza dei presupposti, perché infondata o per cessazione/esclusione delle cause di protezione internazionale.

La lettera b) introduce una nuova procedura accelerata per l’esame della domanda di protezione internazionale già respinta che sia stata reiterata senza addurre nuovi elementi in merito alle condizioni personali dello straniero o alla situazione del suo Paese di origine.
In questo caso, la Commissione territoriale deve ora decidere entro cinque giorni (dall’invio della documentazione da parte della questura) sull’ammissibilità di tale domanda.
La procedura appena descritta si applica anche a domande presentate alla frontiera o nelle zone di transito. Il Decreto Sicurezza prevede anche di poter istituire fino a cinque ulteriori sezioni delle Commissioni territoriali per l’esame delle domande pervenute alla frontiera o nelle zone di transito.

Articolo 10
L’articolo introduce un “procedimento immediato” per il riconoscimento della protezione internazionale.
Tale procedimento si applica nel caso in cui il richiedente sia stato condannato con sentenza non definitiva per reati gravi (quali, terrorismo, strage, mafia, omicidio, rapina aggravata, sfruttamento sessuale dei minori e violenza sessuale) oppure sia sottoposto a procedimento penale per i medesimi reati e ricorrano le condizioni per un suo trattenimento.
In tale caso il questore invia tempestiva comunicazione alla Commissione territoriale, che provvede “nell’immediatezza” all’audizione del richiedente e ad adottare contestuale decisione.
In caso di decisione negativa (e anche in pendenza di ricorso) lo straniero ha l’obbligo di lasciare il territorio nazionale a meno che non riesca ad ottenere uno dei nuovi “permessi speciali” di cui all’articolo 1.
Si rammenta che in presenza di sentenza definitiva di condanna per uno dei suddetti reati consegue il diniego della richiesta dello status di rifugiato/l’esclusione dello status di protezione sussidiaria ex artt. 12 e 16 del DLgs 251/2007.

Articolo 11
L’articolo 11 prevede la possibilità di istituire presso le prefetture, fino ad un massimo di tre articolazioni territoriali dell’Unità di Dublino (l’unità preposta a determinare lo Stato membro UE competente dell’esame della domanda di protezione internazionale).

Articolo 12
Il comma 1 esclude dall’ambito di fruizione dei servizi di accoglienza, protezione e integrazione previsti dalla normativa vigente i richiedenti asilo, ovvero coloro che hanno presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una decisione definitiva, lasciando tra i beneficiari solo i titolari di protezione internazionale, i minori non accompagnati e i titolari dei permessi di soggiorno “speciali” che non abbiano diritto ad accedere a sistemi di protezione ulteriori specificamente dedicati.

Non solo, il comma 2 elimina anche le strutture “SPRAR” (non verrà più offerta alcuna assistenza integrativa ai richiedenti asilo) e demanda la fornitura dei servizi di accoglienza, protezione e integrazione di quei migranti alle altre strutture previste dal DLgs 142/2015, ovvero i centri di prima accoglienza governativi (CPA o “hub regionale”) nonché le strutture temporanee autorizzate dal prefetto (tipicamente i CAS – Centri di Accoglienza Straordinaria).
Si smantellano quindi le strutture che, seppur costose per il sistema pubblico, meglio avevano reso negli anni passati in termini di integrazione, formazione, assistenza, inserimento socio-economico dei migranti.

Per accedere alle misure di accoglienza il richiedente dovrà dichiarare di essere privo di mezzi sufficienti di sussistenza.

I commi 5 e 6 recano due disposizioni transitorie in base alle quali i richiedenti asilo già inseriti nel sistema SPRAR alla data di entrata in vigore del decreto-legge rimangono in accoglienza fino alla scadenza del progetto di accoglienza già finanziato.
Per i titolari di protezione umanitaria l’accoglienza continua secondo quanto sarà disposto dalle norme attuative del nuovo sistema e comunque non potrà essere protratta oltre la scadenza del progetto di accoglienza.

Articolo 13
Al momento della richiesta di protezione internazionale viene rilasciata allo straniero una ricevuta attestante la presentazione della domanda che costituisce permesso di soggiorno provvisorio; successivamente, il richiedente ottiene un vero e proprio permesso di soggiorno per richiesta di asilo della durata di sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della Commissione territoriale.
L’articolo esplicita che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo funge da documento di riconoscimento e stabilisce che il medesimo permesso di soggiorno non costituisce titolo per l’iscrizione all’anagrafe delle persone residenti, diversamente da quanto precedentemente disposto.
L’accesso ai servizi erogati ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio.

 

La Relazione  e il testo del Decreto Legge 113/2018 “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale, immigrazione e sicurezza pubblica” (“Decreto Sicurezza”), in .pdf, (scaricabile):

Relazione e Testo DL 113-2018 (Senato)